营改增:守正出奇的一项改革

2017年10月13日 00:00 经济日报

营改增试点改革是1994年分税制改革以来最为深刻的一次财税改革,取得了非同寻常的改革成效,彰显了守正出奇的改革智慧。

营改增试点改革期间,恰逢我国经济进入新常态。营改增试点改革从上海起步,从扩大区域试点,到转向行业试点,并渐渐扩展,于2016年5月1日实现全覆盖。营改增试点改革5年来,世界经济持续低迷,主要发达国家政府债务高企,各国政府陷入减税和增税的“两难”之境,经济合作与发展组织(OECD)等主要国家陆续提高了增值税税率,从2011年的18.7%上升到2016年的19.2%。我国的税改之路却与众不同:从“营增并存”到“营改增”,既简化、统一了税制,又实现了渐进性减税。其涉及面之广、改革力度之大,放在其他国家几乎不可想象。充分发挥我国的政治优势,用税改的“减法”,转化为税源的“加法”和市场活力的“乘法”,财政经济风险得到了有效化解,企业效益明显好转。

营改增试点改革从局部地区、局部行业试点,逐步扩大至全覆盖,突破了税制改革的历史路径、传统理念。“渐进到位”的改革路径难度大,不确定性因素多,且给中央、地方带来了减收的风险,需要改革者有高超的推进技巧。创新性的改革路径,有利于及时发现问题、总结经验,同时避免了改革的震荡,通过时间上的巧妙把握,最大限度地规避了局部试点中“抵扣链条断裂”导致的问题,实现了税制运行的巧妙平衡。

营改增试点改革,遵循问题导向。从重点领域切入,层层推进,即生产服务业优先改革,在与制造业关系密切,以及创新能力强的行业首批试点,如交通运输业、研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁服务、鉴证咨询服务等。之后又将电信、邮政等行业纳入。最后将不动产、金融业、建筑业以及生活服务业纳入试点范围。这种以点带面、分层推进的方式,既考虑了改革的难易,又兼顾了经济增长动能转换的需要,远近结合,扩大了改革效果。

营改增试点改革具有牵一发而动全身的改革效应,成为经济改革的先手棋,消除了“营增并存”二元税制,实现了税制统一,促进了市场公平竞争;增强税收中性,激发了产业分工;减少市场扭曲,提高了市场效率,市场在资源配置中的决定性作用得到了有效发挥。

不仅如此,2012年起步的营改增成为供给侧结构性改革的重要举措之一。营改增试点改革有扩大需求的作用,其着力点主要是在供给侧,促进创业就业,改善供给结构,提升供给效率,扩大优质供给。随着消费水平提高,消费结构不断升级,服务消费比产品消费增长更快。营改增改革直接针对服务业,同时带动制造业,其改革红利惠及所有产业和企业,与消费水平、消费结构的变化趋势高度吻合,提升了社会供给与需求之间的协调性、平衡性,经济发展可持续性得到了实实在在的改善。

营改增试点改革还牵引了财政体制改革。营改增改变了中央与地方之间的收入划分格局,由此牵引财政体制改革,对中央与地方之间事权划分、支出责任划分以及转移支付都产生了辐射性作用,实质上倒逼中央与地方财政关系的改革。从长期看,这是国家治理结构重塑的触发器和推动力,有利于调整优化地方政府行为,践行新发展理念,加快我国经济社会整体转型升级,实现效率与公平的融合、发展与环境的统一。

营改增实施5年多来,改革红利逐渐释放,促进创业创新,扩大产业分工,发展服务业,提升制造业,催生新业态,缓解了风险,增强了发展后劲,实现了多赢。

据国家税务总局统计,截至2017年7月底,我国生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等四大行业纳税人共计1218万户,比2016年5月1日四大行业改革前国地税交接户数增加207万户。其中,户数增加最多的行业是生活服务业,累计增加151万户。前期试点的“3+7”行业2017年月均增加11.2万户,其中专业技术服务业、信息技术服务业和研发技术服务业纳税人户数的增加最为显著。

从制造业企业购进服务的金额来看,2017年前8个月,全国制造业企业购进服务金额同比增长37.6%,同时制造业实现销售额同比增长21.9%。其中,高技术制造业购进的服务金额同比增长54.1%,占制造业购进服务金额的比重达17.3%。这说明制造业与服务业的融合发展加速,提升了制造业水平。

5年来,营改增试点改革共为纳税人减负1.7万亿元,企业减负带来了经济增长及其质量的提高。

营改增试点改革所获得的经验值得深刻总结。

——搞好顶层设计。中央高度重视,多次部署。在试点之初,中央就将营改增作为一项重要工作来抓,并一再强调推进营改增是深化财税体制改革的“重头戏”,这项改革不只是简单的税制转换,更重要的是有利于消除重复征税,减轻企业负担,培育新税源,促进工业转型、服务业发展和商业模式创新。在营改增的每个环节、每一阶段,国务院都及时部署,仅2016年3月份到4月份的一个月之内,就三次专题部署营改增工作,并强调“营改增是深化改革一招很重要的‘棋’,是要动利益、动‘奶酪’的。但我们下定决心,必须确保改革顺利推进,确保所有行业税负只减不增!”。2017年8月份至9月份,国务院又连续两次召开会议,研究部署营改增试点改革。

——精心实施。一分部署,九分落实。例如,为保障营改增试点改革全覆盖,财政部和国家税务总局制定下发了《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税〔2016〕36号)。之后,国家税务总局又配套出台了一系列关于行业管理、纳税申报、发票使用方面的公告。财税部门精心操作,5年持续改革出台的文件和培训材料累计达百万字。

——协同改革。各部门和地方积极配合,投入了大量人力物力,改革的协同性明显增强。国务院直接部署,财政部、国家税务总局具体组织、实施这次持续5年的改革,相关部委积极参与。地方政府,特别是地方财政、税务部门在营改增试点改革宣传、释疑解惑、纳税服务等方面做了大量工作,保证了营改增的顺利推进。涉及改革的1100万户企业,不仅组织人员系统学习试点政策,还通过调整组织架构、定价策略等主动适应新税制。在全面推开营改增试点推行两个月的时间,税务部门组建6500多个辅导队,有针对性地培训了2130多万户次。从上到下,系统动员,改革协同,充分反映出大国税改的超强能力。

(中国财政科学研究院)